RESUMEN DEL PETROLEO SUBVERSIVO

Petróleo Subversivo
Por Bernard Mommer*
La IV. República, como el régimen político previo a 1998 ha sido bautizado póstumamente, fue
desgarrada por dos movimientos subversivos, uno dentro de las fuerzas armadas y otro dentro de la industria petrolera nacional. La historia de la subversión militar es bien cono cida, pero no así la historia de la subversión dentro de la compañía petrolera nacional, Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA). Después de la nacionalización de la industria petrolera en 1976, PDVSA se convirtió en algo así como un ‘Estado dentro del Estado’.

Las secuelas de la nacionalización
La nacionalización en Venezuela, en 1976, fue la resulta de una política sostenida de maximización del ingreso fiscal recaudado por las exportaciones petroleras. En los dos años previos a la nacionalización, por cada dólar de exportación petrolera, el gobierno recaudaba 80
céntimos en rentas, regalías e impuestos. En 1970 el gobierno hizo valer su derecho a exigir impuestos a las exportaciones a su sola discreción, dejando efectivamente a las compañías sin
más que con una ganancia regulada. Las compañías extranjeras estaban perdiendo el control
sobre sus negocios. Ya no podían maximizar sus propias ganancias, porque el gobierno iba a
recaudar los ingresos adicionales por la vía de los impuestos a las exporta ciones (por el mecanismo de los valores fiscales de exportación). Así, apenas resistieron cuando el Presidente
Carlos Andrés Pérez nacionalizó la industria el 10 de enero de 1976. Sin embargo, sólo unos pocos años después de que Pérez dejó su cargo, su plan de crear una ‘Gran Venezuela’ y desarrollar el país, de la noche a la mañana, por un programa de industrialización forzada, había
fallado estrepitosamente. Con la nacionalización cambió el propietario de la industria petrolera, pero no su tren ejecutivo venezolano. Previo a la nacionalización, existían tres grandes concesionarias extranjeras operando en Venezuela: Exxon, Shell y Mobil. A lo largo de los años, en parte respondiendo a presiones políticas, las compañías extranjeras habían seleccionado a vene zolanos para ocupar las más altas posiciones ejecutivas. Estos ejecutivos aceptaron la na cionalización en 1976 sólo porque no tenían otra opción. Una vez que estuvieron encargados de PDVSA, su primer objetivo fue desplazar el Ministerio de Energía y Minas (MEM), el tradicional asiento institucional del Estado terrateniente PDVSA socavó así las bases de la nacionalización y allanó el terreno para el retorno de los inversionistas privados. En 1989, cuando Pérez asumió nuevamente la Presidencia e implementó el ‘Gran Viraje’ que incluyó la Apertura al capital extranjero, una alianza emergió entre la compañía petrolera nacional, por un lado, y las compañías petroleras extranjeras, junto a los países consumidores,
Cuando las compañías extranjeras controlaban la producción petrolera y fijaban los precios, el Estado vigilaba, de manera natural, sus operaciones. Después de la nacionalización, esta vigilancia pareció innecesaria. Peor aún, en respuesta al explosivo crecimiento de los precios
petroleros y, por lo tanto, de los ingresos fiscales en 1973/74, el Congreso recién electo aprobó
una Ley Habilitante que dio al Presidente Pérez completa libertad para gastar el dinero a su discreción, de acuerdo con su visión de la ‘Gran Venezuela’. En otras pala bras, el Congreso
rehuyó a su más básica y esencial tarea: el control de las finanzas públicas.
Durante los años posteriores a la nacionalización, el gobierno – o más precisamente, el Presidente – parecía tener todas las cartas del triunfo en sus manos. El ingreso fiscal petrolero
aumentó de 1.4 miles de millones de dólares en 1970 (alrededor del 10 por ciento del PIB), a 9
miles de millones en 1974 (un impresionante 40 por ciento del PIB). Tal entrada, con relación a
la estructura productiva nacional, fue más allá de la capacidad de absorción de la economía. Peor aún, por la prisa de construir su ‘Gran Venezuela’, el gobierno de Pérez contrató créditos
internacionales gastando así, de hecho, ingresos petroleros futuros, además de los altos ingresos
petroleros corrientes. Pero, en realidad, con la salida de las empresas extranjeras, la capacidad de absorción de capital de la economía nacional decayó.

La política de internacionalización de PDVSA y los precios de transferencia
La primera repuesta de PDVSA a la implementación de un control de cambio en 1983, fue la
política de internacionalización (Boué, 1997). En un infructuoso esfuerzo de última hora por
contener la crisis de la deuda externa y financiera, el gobierno recurrió a los fondos de reserva de la compañía, de aproximadamente US$ 5.5 mil millones, que ésta había podido acumular durante los años de precios altos con miras a inversiones futuras. Al mismo tiempo, sin embargo, los altos precios del petróleo habían llevado a una caída de la demanda y a unas cuotas de la OPEP cada vez más restrictivas, que dejaron a la compañía sin oportunidades de nuevas inversiones en Venezuela. Para impedir que el gobierno volviera a apropiarse de sus activos líquidos en el futuro, PDVSA decidió no acumular nunca más tales activos.

Las cuotas OPEP y PDVSA
A principios de 1980, después de que la demanda empezó a decaer, la OPEP creó un sistema de
cuotas en un intento de mantener los precios altos. PDVSA y los gobernantes venezolanos en
apuros financieros, empezaron a buscar vías para minimizar el impacto de esas cuotas. Así, en
1983, Venezuela empezó a medir la producción, sujeta a las cuotas OPEP, en las puertas de las
refinerías y en los puertos de exportación, y no más en los campos de producción (como es usual en cualquier parte del mundo para el cobro de regalías). De modo que la cuota, aunque sea por una sola vez, se ‘incrementó’ por unos cuantos millones de barriles que se encontraban en las tuberías y en los tanques de almacenamiento. Simultáneamente, PDVSA prometió al MEM que instalaría medidores modernos automáticos en los campos. Esto nunca ocurrió, a pesar de las repetidas y formales protestas del Ministerio durante los siguientes quince años.
Consecuentemente, el efecto más duradero fue que el MEM perdió, de hecho, su capacidad para monitorear y controlar directamente los niveles de producción de petróleo crudo y gas natural, dando a PDVSA un margen de maniobra significativo para minimizar sus pagos de regalías. Después de 1989, con el inicio de la Apertura, PDVSA entró en cuatro asociaciones con compañías extranjeras en la Faja del Orinoco, para el mejoramiento de crudos extra-pesados convirtiéndolos en crudos sintéticos (syncrude). PDVSA planificaba incrementar la producción de syncrude a 1.2 millones de b/d (requiriendo alrededor de 1.5 millones b/d de crudos extrapesados) para el año 2010. Como la Orimulsión, el crudo sintético está sujeto a bajos niveles de imposición (uno por ciento de regalías y 34 por ciento de impuesto sobre la renta). Si este petróleo fuera incluido en la cuota OPEP correspondiente a Venezuela, desplazaría de las exportaciones de PDVSA a un volumen proporcional de crudos convencionales que sí están sujetos a impuestos mucho mayores. Calculado sobre la base de los precios de la primera mitad del año 2001, la pérdida en ingresos para el gobierno sería de tanto como 10 dólares por barril.
El gobierno de Chávez tuvo que enfrentar esta situación. El compromiso práctico ha sido incluir el crudo sintético en la cuota OPEP, pero no la Orimulsión. No obstante, los recientes
recortes de la producción (2001) están causando muy sustanciales y desproporcio nadas pérdidas de ingresos fiscales. La alternativa a las cuotas, sin embargo, serían precios mucho más bajos, los que tendrían un impacto aún peor. Abandonar la OPEP no es una opción que el gobierno de Chávez esté dispuesto a considerar.

La Apertura en el contexto de la política neo-liberal posterior a 1989
En diciembre de 1988 Pérez fue electo Presidente por segunda vez, pero se encontró con una
situación totalmente diferente a la de veinticinco años atrás. A pesar de que los precios petroleros colapsaron en 1986, el gobierno precedente, de Jaime Lusinchi, mantuvo el ya acostumbrado alto nivel de gasto público. Así, cuando Pérez asumió la Presidencia en febrero de 1989, tuvo que enfrentarse al hecho de que el Banco Central se había quedado sin reservas de divisas. Pérez aceptó inmediatamente un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y con el Banco Mundial, que incluía un aumento en los precios de la gasolina en el mercado doméstico. Pérez entonces anunció un ‘Gran Viraje’ que le cayó de sorpresa al pueblo venezolano, al que nadie le había dicho, de entrada, que la economía nacional estaba en crisis. En efecto, el aumento en los precios de la gasolina, reflejado en el encarecimiento de los pasajes de transporte, desencadenó el Caracazo de la semana del 27 de febre ro de 1989.

El fin de la IV. República
En las elecciones generales de 1998, los dos movimientos subversivos – uno conducido por
ejecutivos de PDVSA y el otro por militares – llegaron a confrontarse (Arrioja, 1998; véase
también el capítulo de Hellinger en este volumen). PDVSA se había fortalecido lo suficiente
como para asumir ya públicamente un rol político preponderante y sus dirigentes estaban
convencidos de que había llegado el momento para implementar su agenda liberal. El
liberalismo, en el contexto de las políticas petroleras internacionales, debe entenderse en su
concepción revolucionaria originaria, basada en el reemplazo de las manos visibles del terrateniente por las manos invisibles del mercado. Como sus antepasados, los liberales en la
actualidad quisieran debilitar el poder de los ‘terratenientes’ (es decir, de los Estados Nacionales Soberanos) de restringir el acceso del capital (es decir, las compañías petroleras internacionales).
Es este poder de restringir el acceso al yacimiento lo que constituye la base del terrateniente,
privado o público, para poder recaudar una renta. El objetivo para los libe rales es ‘la tierra para
quien la trabaja’ o, para ser más preciso, ‘los minerales para los mine ros’. Ellos desean que los
recursos naturales sean considerados no sólo como un don libre de la naturaleza, sino un don libre de la naturaleza a las compañías productoras y a los consumidores. ‘Libremente’ se refiere así a la eliminación de la obligación de pagar renta. Es entonces cuando, echando a perder todo, surgió Chávez como un candidato popular.
Los pequeños grupos políticos que se habían opuesto a la política petrolera liberal de PDVSA
apoyaron a Chávez, aunque éste no tenía una agenda petrolera específica más allá de un compromiso impreciso de seguir una política nacionalista. Él y sus seguidores más cercanos no
estaban aún al tanto del petróleo subversivo, pero una cosa era cierta: su victoria, como mínimo, frenaría la implementación de la agenda liberal. Y no había nada que pudieran hacer al respecto los dirigentes de PDVSA y los partidos políticos tradiciona les. Desesperados, AD y COPEI formaron en un último momento un frente común electo ral, pero todo fue en vano. Durante la campaña electoral Chávez subió en los sondeos de opinión tan inexorablemente como los precios mundiales del petróleo bajaban. PDVSA había estado presumiendo públicamente de que nunca más cortaría ni un sólo barril de producción. Ya no se trataba de si el crudo extra-pesado estaba, o no, sujeto a las cuotas OPEP, sino de poner fin al sistema de cuotas per se. Pero incluso la formidable maquinaria de re laciones públicas de PDVSA – sosteniendo que lo s bajos precios asegurarían más mercado para Venezuela con un balance general positivo – no pudo convencer al país de que la caída de los precios era buena noticia, a pesar de intentarlo tanto como pudo.




La V. República
Hugo Chávez asumió la Presidencia en febrero de 1999 en medio del peor colapso de los precios en los mercados petroleros mundiales en cincuenta años. La situación, sin embargo, pronto cambió radical y favorablemente; y no hay dudas sobre el rol crucial que jugó el gobierno de Chávez en esta recuperación. El último gobierno del ancien régime había llegado cerca de abandonar la OPEP. La política de PDVSA, anunciada públicamente, de maximizar volúmenes, desatendiendo las cuotas de la OPEP y sus objetivos de precios, fue la ma yor causa individual de la crisis de los precios petroleros de 1998. Incluso el gobierno de Caldera que había mostrado poca resistencia a las iniciativas de PDVSA, tuvo que echar atrás esta política y en sus últimos meses acordó nuevas cuotas con la OPEP; pero en casa, un MEM débil, fue incapaz de imponerlas a PDVSA. Si no fuera por la victoria de Chávez, PDVSA se hubiera transformado ya, en poco más que una agencia de licitación y la privatización de sus filiales hubiera sido el resultado final inevitable.
El Presidente Chávez y su Ministro de Energía, Alí Rodríguez Araque, revirtieron la política de rechazo de las cuotas OPEP y empezaron a defender los precios. Junto a México y Arabia Saudita, Venezuela promovió exitosamente un nuevo entendimiento sobre las cuotas entre los miembros de la OPEP y otros países exportadores. Venezuela también promovió y organizó durante septiembre del 2000 la Segunda Cumbre de Jefes de Estados de la OPEP. Los precios se recuperaron. Los ingresos brutos por exportaciones de hidrocarburos asce ndieron a 29.3 miles de millones de dólares en el 2000. Sin embargo, los precios eran tan sólo un aspecto de los problemas que en materia petrolera estaba confrontando Chávez

Recuperando el control sobre los recursos naturales nacionales
Tan pronto como Rodríguez Araque asumió el Ministerio en 1999, empezó a implementar una
política dirigida a reafirmar el control sobre los recursos naturales y sobre la política fiscal. Rodríguez Araque se había opuesto a las decisiones de los gobiernos anteriores de dejar la negociación de los contratos aguas arriba a PDVSA. En el centro de la problemática de los El gobierno venezolano, como hemos visto, estuvo lu chando hasta para medir y controlar aunque fuese los volúmenes y precios. Con un éxito parcial, el MEM, bajo la dirección de Rodríguez Araque, empezó a monitorear los volúmenes producidos en algunos campos y a rechazar los precios de transferencia, cargados por PDVSA a sus filiales extranjeras, como la base para el cálculo del pago de regalías. PDVS A fue así obligada a pagar regalías con base en los precios del mercado internacional. No obstante, el Ministerio de Finanzas continuó aceptando los precios de transferencia en el cálculo de lo que la compañía tenía que pagar en impuestos sobre la renta.
Con Rodríguez Araque, el MEM también rediseñó los términos de los contratos para el gas natural, que estaban en preparación cuando el nuevo gobierno asumió el mando. Una nueva Ley del Gas Natural, promulgada en 1999, estableció una tasa mínima de regalía del 20 por ciento; en la práctica, por vía de la subasta, se llegó incluso a una tasa tan alta como del 32 por ciento. Al mismo tiempo, este sector se abrió por completo a los inversionistas privados. Una nueva Ley Orgánica de Hidrocarburos, promulgada en el 2001 – redactada por Álvaro Silva Calderón, quien sucedió a Rodríguez Araque como Ministro (Ro dríguez Araque pasó a la Secretaría General de la OPEP) – estableció una tasa mínima de regalía de un 30 por ciento (con alguna flexibilidad a la baja, hasta el 20 por ciento para crudos convencionales y hasta un sexto en el caso de crudos extra-pesados). Al mismo tiempo, la ley bajó la tasa del impuesto sobre la renta aplicada a crudos convencionales, del 59 por ciento al 50 por ciento; para los crudos extrapesados se mantuvo la tasa de 32 por ciento. En total, hubo un incremento en los niveles impositivos basado en el incremento de la tasa de regalía. La ley también reserva al Estado la mayoría accionaria en cualquier asociación para la exploración y producc ión de hidrocarburos líquidos.

Controlando a PDVSA
El MEM, a cargo de Rodríguez Araque y Silva Calderón, esperaba obligar a PDVSA a gastar menos y a pagar más impuestos. Esta meta no sería fácil de alcanzar. A finales del 2001 el Ministerio se mantenía en manos de funcionarios pertenecientes a dos pequeños partidos, Patria Para Todos (PPT) y Movimiento Electoral del Pueblo (MEP). De por sí débiles, se debilitaron aún más cuando ambos partidos perdieron su pequeña representación en la Asamblea Nacional en las elecciones generales del 2000. Por lo tanto, el Ministerio ca recía de apoyo político en la Legislativa, entre tanto PDVSA continuaba haciendo su la bor de cabildeo con el MVR de Chávez. En noviembre del 2000, por ejemplo, PDVSA convenció a la Comisión de Energía y Minas de la Asamblea Nacional de declarar públicamente su intención de promover una legislación a favor de bajas tasas de regalías.
Esta última posición prevaleció a nivel gubernamental, pero no estaba claro si ésta se defendería en la Asamblea Nacional (otrora Congreso Nacional). El Presidente de PDVSA, el General Guaicaipuro Lameda, criticó públicamente la nueva Ley Orgánica de Hidrocarburos precisamente por el aumento de las regalías. En el año 2000, los costos y gastos de la compañía aumentaron en un sorprendente 44.6 por ciento, como declaró oficialmente PDVSA. Esto se explica principalmente por los Contratos de Servicios Operativos, suscritos con las compañías privadas en los años de la Apertura, diseñados tan flexibles como para permitirle a la compañía producir petróleo a muy alto costo (y con bajos impuestos). Los costos de PDVSA ya han pasado la marca de 10 dólares por barril.
PDVSA también siguió con su vieja política: siempre que las cuotas OPEP limitan las posibilidades de inversión en la producción de petróleo en Venezuela, aumenta sus gastos en el
extranjero. PDVSA continua su expansión en el ne gocio de la refinería y de las ventas al por menor, pero ahora no sólo en los EE.UU. y Europa, sino también en toda América Latina. PDVSA dio la espalda a la nacionalización tempranamente, en 1983, con su política de ‘internacionalización’. Para 1989, de hecho, ésta ya no pretendía más de ser una compañía petrolera nacional, sino una corporación energética global. En efecto, la esencia de este mensaje era que con la globalización los recursos naturales, como tales siempre nacionales, ya carecían de toda importancia.


JOHAN KLEEBANK. ADMINISTRACION DE DESASTRES B.